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Breve visão sobre a evolução da Administração Públ

Breve visão sobre a evolução da Administração Pública no contexto internacional

Rui Samarcos Lóra

Falar de Administração Pública, Políticas Públicas, processo decisório é uma temática muito interessante a ser tratada, especialmente no Brasil, pois a participação popular e o palpite nas ações do Governo é um tema sempre em discussão.

Envolve e mobiliza os cidadãos, de modo que sempre há alguém com melhores soluções ou propostas mais agradáveis para sugerir ou criticar as ações do Governo.

Isso é fato, faz parte da democracia e da própria política pública, incluir a sociedade civil nos debates políticos e ampliar a participação do povo na formulação de políticas e planos de um governo sempre melhor.

Por essa razão, minha idéia básica é resumir, em linhas gerais, a preocupação sobre a atividade administrativa estatal associada aos acontecimentos políticos e administrativos ocorridos a partir da segunda metade do século XIX.

Como bem conhecida, essa época foi um divisor de águas para diversas áreas do conhecimento humano, seja na área política, econômica, social e até mesmo histórica, pois muitos acontecimentos tomam diferentes rumos a partir do período em apreço.

Assim, tomemos como início o referido período até os dias atuais para a leitura desse breve texto. Do ponto de vista político, o Estado estava desgastado, sofria com o patrimonialismo, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano.

Seus auxiliares, os servidores, possuíam status da nobreza real. Durante este período patrimonialista a corrupção e o nepotismo estavam mais do que presente na Administração, o que prejudicava o bom andamento das atividades públicas.

A partir de então, como reação a esse modelo, é que surge o conceito de Administração Pública Burocrática, desenvolvido por Max Weber, em meados de 1864. Neste tipo de Administração a idéia principal era a de profissionalização, criação de carreiras.

Surge a figura da hierarquia funcional, da impessoalidade, do formalismo. Em síntese, configura-se o que Max Weber chamou de racional-legal (1). O Estado, que tinha uma imagem ainda enraizada no período absolutista, ganhava novo papel.

Nos Estados Unidos da América não era diferente. Até então o assunto administração pública era de domínio das ciências jurídicas em sua maioria. Entretanto, o Presidente americano Woodrow Wilson, em meados de 1919, preocupado com a situação do país, dá início a uma reestruturação na estrutura administrativa do Estado.

Deixando como principal legado para o corpo de funcionários a idéia de uma classe apartidária, que obtivesse sua promoção e o reconhecimento de seus préstimos por meio do mérito, a fim de evitar o nepotismo que dominava a administração do século XIX.

Uma experiência comum, comprovada durante anos, é que a medida que o capitalismo e a democracia se tornam presentes e mais atuantes em um determinado Estado, o mercado e a sociedade civil se afastavam do poder Estatal, ou seja, a “mão invisível” de Adam Smith controla as atividades econômicas, sem interferência do Estado.

Não foi diferente naquela época, ou seja, a partir do momento em que o capitalismo e a democracia ocupavam o espaço do Estado, seu papel passava a ser de coordenador de políticas, não mais de controlador. Neste novo momento histórico, a administração patrimonialista tornava-se inaceitável nos EUA.

Woodrow Wilson dizia naquela época que o negócio do governo é organizar o interesse comum contra os interesses especiais. Chegou a dizer, ainda, que a melhor forma de mudar a administração pública era tomar as lições do setor privado e aplicar no setor público (sistema de cargos e promoções).

Percebe-se com isso que a política americana adotava uma visão mais aprimorada no que tange as diretrizes do serviço público, assim como apresenta uma vontade de extinguir o modelo antigo proposto (patrimonialista).

Entretanto, o sistema econômico e político apresentam oscilações e incertezas, como essa presenciada nos últimos meses nos EUA (crise do subprime). Nem sempre é possível caracterizar os acontecimentos econômicos e políticos como ciclos, “a história nunca se repete exatamente”, já diz o professor Robert Skidelsky (2) .

Pois bem, mais do que conhecido episódio, em 1929 o capitalismo passa por problemas com a Grande Depressão (3) . Com isso, o termo “administração” passa a ter uma visão negativa, especialmente nas empresas privadas. Com a Crise, os executivos dessas empresas passam a ser vistos como os grandes culpados pela recessão econômica.

A partir de então é que se começa a utilizar a terminologia administração pública nos EUA, para não ser confundida com a administração privada.

O papel do Estado volta a ganhar força e, em meados de 1930, o administrador público, que era executor de políticas, passa a ser formulador de políticas, fazendo com que o Estado voltasse a regular a economia.

Surge o Welfare State (4) , que passa a controlar a economia nos Estados Unidos da América e, ainda, como reflexo temos o New Deal (5) , implantado pelo Presidente americano Franklin D. Roosevelt, que também influenciou a política de Getúlio Vargas no Brasil (6).

Foi durante este período que houve na América Latina um crescimento econômico, orientado e financiado pelo Estado. Surgem, igualmente, órgãos, como ministérios, corporações, que ficariam responsáveis pela adoção de novas estratégias, que, como conhecemos, foram bem sucedidas.

Com o fim da II Guerra Mundial os governos das grandes nações envolvidas no conflito em apreço passam a repensar sua estratégia política, uma vez que os regimes ditatoriais deixam de ser maioria nos demais países. O Estado começa a perder força para as atividades de mercado.

Como sabido, a globalização aumenta, o acesso à informação e a presença da mídia são mais marcantes, a competição nos mercados internacionais tornam-se mecanismos de extrema importância para o crescimento das economias, a sociedade se torna mais diversificada e a exigência por uma maior transparência das atividades empreendidas pelo governo se tornam fundamentais para população, que passa a ser mais exigente com o novo cenário.

Com o passar do tempo, a Administração Pública Burocrática de Weber não mais atendia às expectativas e necessidades do Estado. O contexto era diferente e a economia voltava a dar sinais de vida.

O Estado estava voltado para si, engessado, o que descaracterizava sua missão básica, que é servir a sociedade. A administração pública burocrática é efetiva no controle dos abusos, não obstante, com o tempo ela passou a ser ineficiente, pois a burocracia gerou mais burocracia, mostrando ser incapaz de voltar-se para o serviço aos cidadãos, que, a partir do final da Guerra Fria, deveriam ser vistos como clientes (típica visão do setor privado).

Durante a II Guerra Mundial e mesmo antes dela, os serviços e responsabilidades do Estado eram reduzidos, existia outra visão sobre a Administração Pública, assunto ainda pouco desenvolvido e pouco discutido, tendo em vista as pressões e necessidades que as Guerras implicavam.

O Estado se ocupava da manutenção da ordem e da justiça. Tomo a liberdade de comparar a época ao Estado engendrado por Thomas Hobbes, onde garantia somente a segurança, para que o “Leviatã” não tomasse a situação.

Do ponto de vista da Administração Pública, podemos destacar o aparecimento, no setor privado, em meados dos anos 50 e 60, da implementação de um planejamento organizacional, que nada mais era do que o estabelecimento de objetivos e metas para a determinação de meios destinados a atingi-los.

Mas com o avanço das informações e da necessidade de mercado, foram necessários mais mudanças. Do planejamento organizacional surge o planejamento estratégico, que, por sua vez, tinha como objetivo o de determinar e analisar como as variações externas afetariam as decisões internas (que eram as únicas levadas em consideração).

Percebia-se que a necessidade era de estratégias e não mais de metas. Aos poucos a Administração Pública ia criando degraus e passava a subir neles, a fim de se alcançar o “topo da edificação”. Isso mostrava o interesse e compromisso em se aperfeiçoar as tarefas do cotidiano na referida área.

Todavia, apesar da administração estatal tentar extrair as melhores lições do setor privado, sabe-se que as organizações estatais não se modernizam na mesma velocidade das empresas privadas e muitas vezes se tornam atrasadas.

A credibilidade das organizações estatais durante os anos 50 e 60 não era satisfatória. O Welfare State deixava de ter o papel que exercia no início.

Do ponto de vista da Administração emergia a Administração Pública Gerencial, que aparece na segunda metade do século XX, como resposta aos problemas da época, um novo conceito que já identificava os avanços elencados pelo setor privado.

A Administração Pública Gerencial constitui um avanço e, até certo ponto, um rompimento com a Administração Pública Burocrática.

Obviamente que ela não rompe com os princípios da anterior. Muito pelo contrário, a Administração Pública Gerencial tem como base a Administração Burocrática, conservando, moderadamente, muitos dos seus princípios fundamentais, como a promoção por mérito, as carreiras, a avaliação de desempenho, a existência de um sistema de remuneração, o treinamento, dentre outros.

A diferença entre os dois tipos de modelos administrativos está na forma de controle. Pois a Administração Gerencial tem como foco os resultados, diferentemente da burocrática que visa os processos. O cidadão passa a ser visito como cliente e contribuinte.

O que nos leva a uma conclusão de que se os serviços forem bons é porque as necessidades dos cidadãos (clientes) estão sendo atendidas, isto é, os anseios da população estão sendo respondidos.

Ao chegar aos anos 80 nos deparamos com uma concepção mais ágil da atividade governamental, surge à idéia de política pública. Isso acontece por conta das transformações na administração, na economia e na tecnologia.

As políticas públicas se preocupam com o modo de funcionamento da máquina estatal, considerando as características das agências públicas, das relações entre as variáveis e das variações externas, dos atores, a obtenção de características do ambiente político e as relações entre políticas e políticas públicas entre governo e sociedade.

No caso da América Latina, em particular, a teoria da administração pública ficou, por muito tempo, presa no escopo jurídico. Alguns autores afirmam que se aproximássemos a administração pública do processo decisório das políticas, substituindo o governo de políticas por um governo de leis, seria possível resgatar o sentido de bom governo.

O que significaria ultrapassar a esfera do Estado liberal (dados econômicos) para trabalhar a questão social, educacional e técnica, enfim, o planejamento.

Teríamos um Estado fora do âmbito econômico, mas preocupado com as questões sociais, não chegaria a ser um Estado mínimo, tão almejado pelos neoliberais, mas teríamos o meio termo da situação. Este Estado só é possível pelo fato das políticas públicas serem instrumento moderno compatível com as rápidas mudanças corrente no final do século XX e início do século XXI.

Por fim, pode-se dizer que a Administração Pública passou por muitas fases até chegar à forma que conhecemos hoje em dia.

Sabemos que ela começa a ser definida em meados de 1864, com a definição de Max Weber sobre Administração Pública Burocrática, pelo seu caráter profissionalizante e burocrático, surgindo para por um fim ao patrimonialismo e ao clientelismo da época.

Durante este mesmo período, o Estado ganhou e perdeu força diversas vezes. Ganha durante a crise de 1929, tendo em vista o enfraquecimento da indústria e do mercado, e perde em seguida, com os avanços da globalização, em meados dos anos 70 e 80.

A Administração Pública também sofre mudanças durante o período de surgimento da globalização, fazendo com que as diretrizes a modifiquem para a criação de uma Administração Pública Gerencial.

Neste ponto, no atual estágio da Administração Pública, visualizamos a adoção de ferramentas como o planejamento estratégico e a gestão estratégica para enfrentar os problemas mais diversos surgidos no século XX, com vista a prevenir o Estado das crises e dos contratempos externos.

A Administração Pública é matéria de grande interesse para a área internacional, pelo fato de ela acompanhar o desenrolar cronológico das relações internacionais e está sempre em constante mudança, conforme as necessidades do mercado e da política.

A Administração Pública está intimamente relacionada com poder decisório do Estado, influenciando em suas principais decisões. Muitas vezes, decisões externas que definem e influenciam a formulação da política do país. Por esta razão é necessário conhecer as necessidades internas, assim como as externas.

Não obstante, resta-nos acompanhar o desenrolar das questões nacionais e internacionais e verificar se ainda teremos muito a mudar na atual Administração Pública ou se realmente chegamos ao fim da história.

Notas

1 – Resumidamente, pode-se afirmar que o poder racional-legal de Weber é o poder em que a legitimidade se baseia em normas legais racionalmente definidas. O predomínio desse tipo de dominação dentro de um sistema social define a existência de uma organização ou burocracia;

2 – Frase extraída do jornal Valor Econômica do dia 03 de outubro de 2008;

3 – A Grande Depressão, também chamada por vezes de Crise de 1929, foi uma grande recessão econômica que teve início em 1929, e que persistiu ao longo da década de 1930, terminando apenas com a Segunda Guerra Mundial. A Grande Depressão é considerada o pior e o mais longo período de recessão econômica do século XX. Este período de recessão econômica causou altas taxas de desemprego, quedas drásticas do produto interno bruto de diversos países, bem como quedas drásticas na produção industrial, preços de ações, e em praticamente todo medidor de atividade econômica, em diversos países no mundo;

4 – Estado de Bem-estar Social ou Estado-providência (em inglês: Welfare State) é um tipo de organização política e econômica que coloca o Estado (nação) como agente da promoção (protetor e defensor) social e organizador da economia. Nesta orientação, o Estado é o agente regulamentador de toda vida e saúde social, política e econômica do país em parceria com sindicatos e empresas privadas, em níveis diferentes, de acordo com a nação em questão. Cabe ao Estado do bem-estar social garantir serviços públicos e proteção à população;

5 – O New Deal (cuja tradução literal em português seria “novo acordo” ou “novo trato”) foi o nome dado à série de programas implementados nos Estados Unidos entre 1933 e 1937, sob o governo do Presidente Franklin Delano Roosevelt, com o objetivo de recuperar e reformar a economia norte-americana, e assistir aos prejudicados pela Grande Depressão. O nome dessa série de programas foi inspirado no Square Deal, nome dado pelo anterior Presidente Theodore Roosevelt à sua política econômica;

6 РSobre o assunto ̩ importante mencionar a participa̤̣o do economista John Maynard Keynes, que muito influenciou os aspectos econ̫micos da ̩poca.

Rui Samarcos Lóra é Bacharel em Relações Internacionais pelo Centro Universitário de Brasília (UniCEUB) e especialista em Ciências Políticas pela Universidade de Brasília (UnB)

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