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Opinião
A ida aos presídios: o epílogo da anomia castrense
24/01/2017 - 17h46

Giovanni Hideki Chinaglia Okado

A crise nas penitenciárias do Brasil deixou de ser um problema de segurança pública e se tornou um problema de segurança nacional. Os massacres nos presídios de Manaus, Boa Vista e Natal repercutiram imediatamente no Palácio do Planalto, transformando o descaso cotidiano das autoridades políticas em urgência histórica. A exemplo da maioria das questões urgentes, o discurso da excepcionalidade vem à tona: situações excepcionais requerem medidas excepcionais. No caso, a medida excepcional é empregar as forças armadas para missões de garantia da lei e da ordem (GLO) no sistema penitenciário brasileiro. Trata-se de uma decisão equivocada, com implicações severas em curto e médio prazo principalmente para os militares, prorrogando a resposta para um aforismo recorrente: afinal, forças armadas para quê?

O problema em tela pode ser lidado por meio de diversas perspectivas. Propõe-se, neste artigo, elaborar algumas considerações baseadas em três perspectivas: das relações civil-militar, da jurídico-institucional e da político-estratégica. Com base nessas considerações, pretende-se demonstrar o equívoco da medida apresentada. Iniciando pela primeira perspectiva, resumidamente, a literatura das relações civil-militares afeta à redemocratização brasileira divide-se em duas interpretações: a primeira delas preocupa-se com a autonomia castrense na transição para o regime democrático, tornando-se indispensável o controle civil sobre os militares para preservar a democracia; a segunda assume que há perda de influência política das forças armadas à medida que as regras democráticas se consolidam, de modo que as demandas da caserna passam a se sujeitar à competição eleitoral. Por um lado, supõe-se que os militares mantêm privilégios e prerrogativas e continuam influenciando as decisões de Estado; por outro, argumenta-se que eles não detêm a influência de outrora e se enquadram ao jogo político nacional.

É preciso ponderar sobre ambas as interpretações. Em primeiro lugar, deve-se reconhecer que está descartada a hipótese de uma intervenção militar no Brasil, não obstante as declarações de chefes militares de que o país vive uma crise política, econômica e ética que se agrava cada vez mais. Nesse sentido, o emprego das forças armadas em presídios não é uma ameaça à democracia brasileira, na medida em que tal atuação não despertará anseios pelo poder. Em segundo lugar, o acatamento castrense da decisão presidencial demonstra a subordinação da burocracia armada às instituições brasileiras. Não obstante essa situação desejável, impera uma delicada contradição: a democracia acentua a anomia militar. Em meio a pluralidade de interesses, as forças armadas acabam submetendo sua identidade funcional à barganha política, com a finalidade de salvaguardar os próprios interesses, desde a garantia de orçamentos até a maior aproximação da sociedade.

Na segunda perspectiva, jurídico-institucional, convém algumas considerações sobre a missão institucional das forças armadas e a legalidade da decisão. O art. 142º da Constituição Federal atribui, como atribuição precípua aos militares, a defesa da pátria e a garantia dos poderes constitucionais. Além disso, esse mesmo artigo prevê o emprego das forças armadas na garantia da lei e da ordem quando solicitada pelos poderes constitucionais. As normas para essa atribuição secundária foram especificadas na Lei Complementar nº 97/1999, alterada pelas Leis Complementares nos 117/2004 e 136/2010, no Decreto nº 3.897/2001 e na Portaria Normativa nº 186/MD/2014. Em síntese, as missões de GLO devem ocorrer para preservar a ordem pública e a incolumidade das pessoas e do patrimônio, uma vez que os recursos dispostos no art. 144 da Constituição estiverem esgotados, e serem episódicas, com local e prazo claramente definidos.

O decreto não numerado de 17 de janeiro de 2017, que autoriza o emprego das forças armadas em GLO nos presídios, atende a legalidade de ser um ato normativo presidencial, de depender da anuência dos governadores dos estados federativos e de limitar essa atuação a doze meses. Já em outros dois aspectos a legalidade é questionável. Primeiro, os recursos para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio não estão esgotados, a despeito da situação de endividamento dos estados. Entre as forças de segurança pública e as forças armadas, há a Força de Segurança Nacional, criada pelo Decreto nº 5.289/2004, que deve atender necessidades emergenciais dos estados, quando demandar maior intervenção do poder público ou reforço à segurança pública. Dessa forma, não constitui inconstitucionalidade, como alegado pelo ministro da Justiça, o emprego da Força de Segurança Nacional nos presídios, conquanto o art. 144 da Constituição não faça referência a ela.

Em segundo lugar, conforme a inserção do §5º, pela Lei Complementar nº117/2204, ao inciso III do art. 15 da Lei Complementar nº 97/1999, quando as forças armadas são empregadas em GLO, a autoridade competente deve transferir o controle dos órgãos de segurança pública necessários ao emprego à autoridade encarregada pelas operações. Com efeito, parece pouco provável que a atuação militar se restringirá ao escopo do art. 2º do decreto de 17 de janeiro: detecção de armas, aparelhos de telefonia móvel, drogas e outros materiais ilícitos ou proibidos. Na verdade, há uma atuação muito mais complexa nos bastidores – e até mesmo nas ruas –, envolvendo negociações com autoridades políticas, judiciais e policiais, organizações não governamentais e sociedade. Isso para não mencionar o risco praticamente inevitável, por mais que se afirme o oposto, de contato com presos.

Finalmente, na última perspectiva, deve-se destacar: a ida aos presídios pode não ter volta. Assim como ocorreu com a subida aos morros cariocas e o combate ao narcotráfico na faixa de fronteira, alargando a inversão da lógica institucional: as atribuições secundárias da caserna, como as missões de GLO, tornam-se primárias, enquanto a atribuição principal, a defesa externa, torna-se secundária. Isso representa o desmonte de qualquer concepção político-estratégica para o instrumento militar. O trade off é simples: quanto mais se utilizam as forças armadas em atribuições secundárias, menor é o ensino, treinamento, preparo e equipamento para a atribuição primária. Em se tratando da instituição que materializa o conceito weberiano de força monopolizada pelo Estado, e pela formação direcionada ao cumprimento da missão, as forças armadas dispõem de uma incomparável capacidade logística e prontidão operacional, possibilitando a atenuação da crise penitenciária brasileira. O alívio, no entanto, é momentâneo, enquanto a resolução do problema é postergada, além de criar outra incumbência (nada provisória) aos militares.

O comodismo das autoridades políticas em converter o transitório em definitivo é sempre esperado. Acresce-se a isso o respaldo da sociedade, que pode ser notado com base em dois indicadores. Primeiramente, em diversas pesquisas de opinião sobre a confiança do cidadão nas instituições brasileiras, as forças armadas aparecem na liderança, como no caso do Índice de Confiança na Justiça Brasileira (ICJBrasil), elaborado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), cuja última mensuração – 1º semestre de 2016 – conferiu 59% de confiança aos militares, seguidos da Igreja Católica (57%). A sociedade confia mais nos militares do que na polícia (25%) e no antepenúltimo e penúltimo colocados deste levantamento: a Presidência da República (11%) e o Congresso Nacional (10%). O segundo indicador é o Sistema de Percepção Social (Sips) – Defesa Nacional, elaborado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) em 2011-12, no qual se percebe 58,1% dos entrevistados considera que é função das forças armadas combater a criminalidade em conjunto com as forças policiais. Nesse sentido, o alívio temporário da crise penitenciária – conjugado com outros fatores, como a pacificação dos morros – poderia aumentar a pressão popular, no contexto do jogo democrático, para que a caserna assumisse, em definitivo, uma competência que não lhe é própria. E essa competência ser-lhe-ia repassada, não pelo planejamento, e sim pela negligência.

A ida aos presídios, portanto, pode tornar-se o epílogo da anomia militar. Não há nada de episódico no emprego das forças armadas no sistema penitenciário brasileiro, e sim o princípio do colapso do setor castrense. A pior resposta que se pode dar à pergunta inicial é: as forças armadas não servem para nada. Aumentar e (provavelmente) manter as atribuições delas para o combate à criminalidade, não só é uma atitude irresponsável, como também fatal. Diversas análises estão frequentemente alertando sobre a retomada de um período de conflitos armados interestatais e não há garantias de que o Brasil, um país pacífico em suas ações diplomáticas, permaneça isolado deste cenário. E, se o pior acontecer, não há espaço para o improviso: ou as forças armadas defendem a pátria, ou combatem a criminalidade, não os dois.

Giovanni Hideki Chinaglia Okado é professor Assistente de Relações Internacionais da PUC Goiás, Mestre em Relações Internacionais pela UnB, e Graduado em Relações Internacionais pela Unesp-Franca. E-mail: giovanni.okado@gmail.com