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18/06/2014
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24/06/2014

Missões de Paz

O Brasil e a (des-)demonização do uso da força

Eduarda Passarelli Hamann

A diplomacia brasileira, desde a sua consolidação, cultiva a demonização do uso da força. Por um lado, os princípios e valores que orientam a política externa indicam a clara preferência pela diplomacia preventiva e resolução pacífica de conflitos.  Por outro, rechaçam, com veemência, a violação da soberania, tratada como equivalente à integridade territorial e à não intervenção nos assuntos domésticos. No momento em que a missão da ONU no Haiti celebra 10 anos sob o comando militar do Brasil e às vésperas de o Conselho de Segurança ONU comemorar o seu 70º aniversário, torna-se fundamental para o país enfrentar, com maturidade, a complexa discussão sobre o uso da força por suas tropas em operações fora do território nacional.

As bases da política externa brasileira materializaram-se há cerca de 100 anos, na época em que as fronteiras com os seus dez vizinhos foram delimitadas sem recurso ao uso da força, motivo de orgulho para a diplomacia. No entanto, a parte nebulosa da história demonstra que, no pacote de negociação pela conquista ou manutenção de partes do território nacional, havia um Exército constituído e experiente[1], o que fortaleceu a persuasão do Barão do Rio Branco por se constituir como medida dissuasória.

E a história do Brasil não ficou só restrita à ameaça de uso da força. Recorreu-se efetivamente à força em diversas ocasiões fora de território nacional. O Brasil participou, de maneira ativa, de algumas guerras interestatais, como as diversas batalhas das Guerras Platinas, incluindo a notória Guerra da Tríplice Aliança (1864-1870), bem como a campanha da Itália na Segunda Guerra Mundial (1944-1945). Além disso, desde 1948, o país desdobra militares das três Forças em operações de paz da ONU, em missões individuais e coletivas (com emprego de tropas).

O mundo mudou desde o fim da Guerra Fria, assim como foi modificada a percepção do Conselho de Segurança sobre o tipo de situação considerada ameaça ou ruptura da paz e segurança internacional. Além dos conflitos entre Estados, conflitos armados internos também foram incluídos no radar do Conselho. A mudança foi tão significativa que deixou exposta a fraqueza da ordem internacional atual, ainda baseada em um sistema de instituições anacrônicas. No âmbito diplomático brasileiro, porém, manteve-se intacta a dificuldade de aceitar o uso da força, ainda que de maneira regulada e em caráter excepcional, o que está evidente nos discursos dos representantes permanentes do Brasil junto à ONU.

Desde 1991, nos oito anos em que o Brasil esteve no Conselho de Segurança como membro não permanente, a diplomacia brasileira preferiu soluções negociadas a intervenções militares. A tendência se repetiu mesmo em casos de graves violações de direitos humanos, como Kosovo (1999), Darfur (2004-2005) e a polêmica Líbia (2010-2011). A única exceção ocorreu com Ruanda (1994), quando o Brasil efetivamente defendeu o uso da força.

Além do discurso contrário à autorização de missões sob o Capítulo VII da Carta da ONU, que prevê o uso da força, a diplomacia brasileira também orienta o governo no sentido de evitar a participação de tropas em missões com mandatos desta natureza. Isto, porém, não impediu que o Brasil desdobrasse militares para missões sob o Capítulo VII em países estratégicos para a sua política externa, como Timor Leste (UNTAET e UNMISET) e Haiti (MINUSTAH). É relevante o fato de que o envio de tropas para missões sob o Capítulo VII não implica necessariamente o uso da força por parte dessas mesmas tropas, uma vez que cada país contribuinte negocia seu papel no terreno com a ONU e com o país que recebe a missão. Dessa maneira, por exemplo, o Brasil enviou um pelotão da Polícia do Exército para Timor Leste, com tropas que desempenhavam funções de manutenção da ordem, como controle de tráfego e pessoas, provisão de segurança de autoridades e instalações, entre outras.

A quebra de paradigma ocorreu com a participação e a liderança militar do Brasil na Missão das Nações Unidas para a Estabilização do Haiti (MINUSTAH – 2004-presente). Embora não tenha sido a primeira missão sob o Capítulo VII à qual o Brasil enviou tropas, foi a primeira em que o país realmente empregou a força, sobretudo na fase de combate (2005-2007)[2]. Trata-se de operação de manutenção da paz de natureza robusta[3], legalmente autorizada pelo Conselho de Segurança e consentida explicitamente pelo então presidente do Haiti, e que efetivamente permitiu o uso da força no nível tático – e foi esta a missão cumprida pelo Brasil.

Durante o processo de pacificação, pelas tropas brasileiras, de dois bairros violentos de Porto Príncipe (Bel Air, 2005 e Cité Soleil, 2007), as gangues locais estavam organizadas e relativamente bem armadas, com munição suficiente para, em alguns casos, sustentar até 15 horas de tiroteio. Além do envolvimento direto das tropas brasileiras, as operações nessas e em outras áreas violentas estavam sempre sob o comando e a responsabilidade de um oficial general brasileiro. A missão é considerada exitosa pela ONU e pela opinião pública internacional, trazendo dividendos políticos ao Brasil. Mas que tipo de impacto isso tem sobre a diplomacia brasileira? Ainda há muitas lições a serem aprendidas. O importante é que elas passem do nível tático-operacional, onde residem no momento, para o nível político e, principalmente, o nível dos formuladores da política exterior.

Diante da nova onda de negociações intergovernamentais pela reforma do Conselho de Segurança e do pleito do Brasil por uma cadeira permanente, bem como o tipo de conflitos armados indicados pelas tendências para os próximos 20-30 anos, é fundamental que o governo e a sociedade façam uma análise realista e cuidadosa dos meios e métodos do emprego da força por parte de tropas brasileiras. Isto trará luz à parte nebulosa da política externa brasileira e dará força e consistência às credenciais do Brasil para o acesso permanente ao Conselho. O primeiro passo consiste em identificar os princípios e critérios que os militares já adotam em função da inegável experiência em missões robustas, bem como abandonar a estratégia romântica, anacrônica e simplificada de demonizar o uso da força.

Eduarda Passarelli Hamann é Coordenadora do Programa de Cooperação Internacional do Instituto Igarapé (www.igarape.org.br). E-mail: eduarda@igarape.org.br.

Notas

[1] Em 1648, os primeiros brasileiros lutaram juntos contra a invasão dos holandeses, ainda no período colonial e sob o comando de portugueses. Este é considerado o ano de criação do Exército.

[2] A MINUSTAH pode ser dividida em cinco fases: (i) iniciação (2004); (ii) combate (2005-2007); (ii) consolidação (2008-2009); (iii) imediato pós-terremoto (2010-2012); e (iv) reconfiguração (atual).

[3] Segundo a Capstone Doctrine (DPKO/DFS 2008), a diferença entre as missões de manutenção da paz robustas e as missões de imposição da paz está no nível de consentimento quanto ao uso da força. Para as primeiras, o consentimento foi obtido no nível político/estratégico mas há a necessidade de usar a força  no nível tático. Para as últimas, não há qualquer consentimento. Em ambos os casos, porém, o mandato autoriza o uso da força. Ver: http://pbpu.unlb.org/pbps/Library/Capstone_Doctrine_ENG.pdf.

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