Opinião

Galileo
09/12/2005
OMC
13/12/2005

Consolidando a Democracia

O Controle da Atividade de Inteligência

Joanisval Brito Gonçalves

Resumo: A atividade de Inteligência ocupa papel de destaque na defesa do Estado e da sociedade nas atuais democracias.

Um aspecto essencial para que os serviços de Inteligência operem em consonância com os princípios democráticos é que esses serviços e suas atividades estejam submetidos a mecanismos de fiscalização e controle, tanto internos quanto externos.

O presente artigo tem por objetivo apresentar considerações acerca da fiscalização e do controle da atividade de Inteligência para o fortalecimento da democracia, com ênfase no controle externo exercido pelo Poder Legislativo.

Introdução

No atual contexto de transformações por que passa a sociedade internacional, neste início de século, o tema “segurança” voltou a ocupar lugar de destaque na agenda internacional, especialmente após os atentados de 11/09/2001 e a campanha contra o terror desencadeada pelos Estados Unidos da América [EUA].

Ademais, a sociedade internacional globalizada se vê diante das chamadas ameaças transnacionais, como o terrorismo e o crime organizado, contra as quais é essencial a cooperação entre os Estados e os setores de segurança e defesa[1].

Entre as medidas fundamentais para a garantia da segurança, encontra-se a necessidade da manutenção de um sistema de inteligência eficiente e eficaz, capaz de assessorar o processo decisório e garantir a preservação do Estado e da sociedade contra ameaças reais ou potenciais. Democracia nenhuma pode prescindir desse aparato.

De fato, é difícil discordar da relevância da atividade de inteligência na defesa do Estado e da sociedade. Entretanto, evidencia-se o grande dilema sobre o papel da inteligência em regimes democráticos: como conciliar a tensão entre a necessidade premente do segredo na atividade de inteligência e a transparência das atividades estatais, essencial em uma democracia?[2]

Associada a essa questão, outra preocupação surge, sobretudo nas sociedades democráticas que viveram, em passado recente, períodos autoritários: como garantir que os órgãos de Inteligência desenvolvam suas atividades de maneira consentânea com os princípios democráticos, evitando abusos e arbitrariedades contra essa ordem democrática e contra os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos?[3].

A maneira como determinada sociedade lida com o dilema transparência versus secretismo, em termos de procedimentos e atribuições dos serviços de Inteligência, é um indicador do grau de desenvolvimento da democracia nessa sociedade[4].

Em países com modelos democráticos consolidados, como EUA, Reino Unido, Canadá e Austrália, esse dilema é resolvido por meio de mecanismos eficientes e efetivos de fiscalização e controle interno e, especialmente, de controle externo, exercido pelo Poder Legislativo.

O objetivo deste artigo é apresentar breves considerações acerca da fiscalização e do controle da atividade de Inteligência para o fortalecimento da democracia[5]. Especial referência será feita ao controle externo realizado pelo Poder Legislativo.

Democracia e controle

A Democracia fundamenta-se no direito de cada cidadão de tomar parte nos assuntos públicos, seja de maneira direta, seja por intermédio de seus representantes eleitos.

Assim, nos regimes democráticos, os governantes conduzem suas atividades de gestão do Estado com fundamento no poder que lhes foi concedido pelo povo, e estão sujeitos, em virtude das eleições periódicas, ao julgamento de suas ações pelo voto popular[6].

No que concerne à Administração Pública, seus órgãos e agentes têm suas competências fixadas por lei. devem, portanto, atuar de acordo com o estabelecido pelas leis e tendo o interesse coletivo como o fim máximo de seus atos e decisões[7].

Essa Administração deve sujeitar-se a mecanismos de controle interno e externo, de modo a se evitarem arbitrariedades e abusos por parte do Estado e de seus agentes contra os cidadãos[8].

Portanto, um dos fundamentos do regime democrático é o controle popular – direto ou indireto – que deve ser exercido sobre as instituições e agentes estatais.

Quanto mais desenvolvido e consolidado um regime democrático, mais eficientes e eficazes são os mecanismos de fiscalização e controle sobre o Poder Público e a Administração.

“Assim, os Estados de Direito, como o nosso, ao organizarem sua Administração, fixam a competência de seus órgãos e agentes […] e estabelecem os tipos e formas de controle de toda a atuação administrativa, para defesa da própria Administração e dos direitos dos administrados […].” [9] [Grifos nossos].

Alguns esclarecimentos terminológicos: de acordo com a perspectiva anglo-saxônica, controle [control] e fiscalização [oversight] estariam em patamares distintos.

Enquanto control refere-se aos atos quotidianos de gerenciamento da Administração, sendo de responsabilidade primordial do Poder Executivo, oversight estaria ligado às atribuições do Poder Legislativo de fiscalizar se o Executivo, ou seja, a Administração, tem-se conduzido de acordo com princípios legais e constitucionais[10].

Tanto em termos de control quanto de oversight está presente a idéia de accountability, termo que em português relaciona-se à “prestação de contas”, em sentido amplo, inerente à atividade pública:

“Accountability is an information process whereby an agency is under a legal obligation to answer truly and completely the questions put it by an authority to which it is accountable [for example, a parliamentary intelligence oversight committee]”.[11].

Logo, enquanto o controle envolve um conjunto de parâmetros e limitações legais aos quais deve-se ater a Administração, a fiscalização refere-se ao legítimo poder de determinadas instituições e autoridades de averiguar o cumprimento das atribuições da Administração em conformidade com o arcabouço jurídico-normativo.

Já accountability diz respeito ao dever da Administração de prestar contas sobre seus atos[12].

Segundo Hely Lopes Meirelles, o controle da Administração Pública é a faculdade de vigilância, orientação e “correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro”[13].

Utiliza-se a terminologia “controle interno” para aquele exercido por órgãos da própria Administração [como a Corregedoria-Geral da União, no sistema administrativo brasileiro, ou o Auditor-General ou Inspector-General, em modelos anglo-saxônicos], ou seja, integrantes do Poder Executivo. já o “controle externo” é o efetuado por órgãos alheios à Administração[14], vinculados geralmente aos Poderes Legislativo e Judiciário.

Há, ainda, o controle externo popular, relacionado ao direito individual do cidadão de fiscalizar as ações do Estado[15].

Assim, tratando-se de democracia e controle da Administração Pública, é fundamental que se tenha clara a idéia de que este é alicerce daquela.

Em outras palavras, o poder/dever/necessidade de controle da Administração pelos administrados é intrínseco ao modelo democrático. sem esse controle a Administração carece de legitimidade, o cidadão corre o risco de sofrer arbitrariedades por parte de órgãos e agentes estatais, e o regime democrático deixa de existir.

Se fiscalização e controle são essenciais para a Administração Pública de modo geral, atenção especial deve ser dada aos órgãos de segurança do Estado.

Nesse sentido, a preservação da democracia encontra abrigo no rígido controle – interno, externo e público – dos órgãos de segurança do Estado, para que estes operem de acordo com os preceitos constitucionais e legais, sob a égide de princípios éticos e sempre em defesa da sociedade e do Estado Democrático de Direito.

Em países que vivenciaram, no passado recente, governos autoritários, como é o caso da maioria das nações latino-americanas e dos Estados da Europa Oriental, a necessidade

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